同时也为行政主体处分实体权利提供了理论上的支撑。

1988年以来形成的惯例是采用修正案方式和相应程序对宪法部分内容进行修改。他指出：要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利，要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治，要改善人民代表大会制度，等等。

不过在实际上，决定草稿构想的政治体制改革举措，以后还是在形势所迫下陆续、分散地推出了一些，例如改变实际存在的终身制，重大决策的政治协商制度，重大责任事故追究制度，现代公务员制度，领导干部任期审计制，政府信息公开制度，行政诉讼、国家赔偿、行政补偿等多种民告官制度，以及后来分步推出的社会管理体制改革、文化管理体制改革﹙尽管这些制度创新力度和运行成效远不尽如人意并且一再出现倒退﹚，这就使得政治、行政、文化、法制的民主性有所增强，与民主品格的市场经济体制的相互关系调整要求有所呼应，上层建筑与经济基础的张力和距离有所调控，从而保证了经济改革和发展成效得以持续显现。现行宪法31年变迁和31 条宪法修正案，乃是我国经济政治改革与法治发展的一个缩影﹙尽管由于多方面原因这样的努力也显得力度不够，有待继续深入推动﹚，它们有助于宪法既高瞻远瞩又符合实际，既确立长远目标又提供现实指导，从根本法的角度为我国全面、深入、协调的改革与发展提供有力的指引和保障，其多方面的意义极其重大而深远。还要坚持法制教育与法治实践相结合，广泛开展依法治理活动，提高社会管理法治化水平。来源：中国宪政网 进入 莫于川 的专栏 进入专题： 宪法 宪法政治实践 。四是确保在联邦制中不能由联邦或联邦成员中的任何单方意志就可改变宪法。

宪法在社会生活中具有不可替代的巨大作用，包括组织国家政权、保障公民权利和自由、维护国家和社会基本制度、确保法制建设目标的全面实现等。中国第一部宪法是在《共同纲领》的基础上于1954年通过的，之后的宪法修改方式主要有两类：一类是全面修改方式，另一类是部分修改方式[7]。因而，对于行政主体而言，职权行使的根本目的就是维护和促进公共利益。

在行政职权的行使过程中，必须对是否有利于公共利益进行衡量和判断。复议案件类型众多，如严格限制调解适用范围，将导致实践中大量的行政复议案件无法适用调解，行政复议制度会成为一种作用不大的摆设。  摘要:  《行政复议法实施条例》对复议调解制度的肯定，是对调解制度的现实需求进行立法回应的结果。对于行政裁量在行政法中的普遍性，美国学者柯克给予了描述：行政法被裁量的术语统治着。

对此，我们首先从剖析两者的具体含义入手： 行政权不得处分作为一项原理在学界被普遍认可，这一原理的基本含义就是行政主体不能抛弃或转让其权力。行政复议调解的范围应当涵盖具体行政行为的合法性问题，但这并非意味着行政复议调解的范围可以不受任何限制。

调解原则   一、行政复议调解的现实需求与立法回应 法律的生命不在于逻辑，而在于经验。在行政纠纷及其争议解决中，同样存在着实体权利与程序权利的区分。行政复议调解制度与现代法律文化精神也高度契合，现代法律文化的核心概念就是选择、同意、自由和个人权利。[24]行政裁量权的存在，为行政主体合法地行使实体处分权打下了基础。

但1999年颁布的《行政复议法》带来了一定的变化，该法一方面取消了《行政复议条例》中不适用调解的禁止性规定，另一方面又对于在行政复议中是否可以适用调解并未予以明确的表态，而是采取了回避的态度。在行政复议过程中，只有复议申请人和被申请人均出于自愿而接受调解时，行政复议机关才能够进行调解。如英国行政裁判所中就广泛使用了调解方式，从而使纠纷得到快速便捷的解决，裁判所每年受理的复议案件达100万之多，但是诉诸法院的案件却为数不多。这种做法，乃是符合利益衡量理论的：由于行政主体自身的行为不当乃是引起公众过激行为的起因，因此，如果为了维护治安秩序这一公共利益而对参与示威的群众进行处罚，很可能导致更严重的过激行为的发生，损害社会稳定这一更大的公共利益，根据法治原则，解决这种利益冲突的方式是限制或放弃较小价值利益的权衡规则[22](P326)。

刑事和解的广泛适用也从侧面证明了在行政纠纷解决领域适用调解的正当性。我国未来修改《行政复议法》将复议调解制度纳入也应是水到渠成之事。

根据行政行为内容的不同，行政行为可以分为授益行政行为以及负担行政行为。这种利益衡量的结果在比例性原则中体现的较为明显。

而公众参与原则与利益衡量理论更是为行政复议调解的正当性注入了更多的正面元素，同时也为我国行政复议调解的范围扩大及复议调解原则的确立提供了理论上的支撑。[13](P145)而处分权则是通过法律行为对既存权利转移、设定负担、变更或者抛弃的权利此外，在国内事务中，君主往往在法律没有规定的情况之下，发布行政命令，在紧急状态的时候，甚至可能会发布与既有法律内容有一定抵触的命令。但从康有为用行政与立法部门共同产生的国询院来选举司法、都察、审计部门长官的思路来看，大赦委员会极有可能是由行政与立法部门共同产生，在这种情况下，总统对于大赦委员会的人选有一定控制，有利于其赦免权力的行使。然而，国会能够通过一纸宪法草案产生一个良好的宪政体系吗？从原理上说，议会制政府平稳运作的前提与基础，是存在成熟的议会与政党，尤其是政党。[40]梁启超明确意识到国家顾问院这样的咨询机构实际上相当于君主的枢密院，它并非共和体制的必要组成部分。

[30] 事实上,南京临时政府饱受财政拮据之苦,也向列强举债。法国宪法上无此规定，遇到紧急状况，政府不得不违宪发布命令，然后在下期国会做出说明，请求解除责任。

在美国，由于出现了成文的宪法法典，就面临着一个如何处理行政专权与宪法典之间关系的问题。[47] 以上情事,参见马光仁:《中国近代新闻法制史》,上海社会科学院出版社2007年版,第104-105页。

在其中，袁世凯提出，《临时约法》只适用于临时大总统，而不再适用于正式大总统，主张修订约法时扩大总统权力：一是总统制定官制官阶、任免文武职员、宣战、媾和、缔结条约，均不必取得国会的同意。[14] 上文的分析表明，专权并不是一个具体、特定的权力，而可能体现在一系列具体的行政权力之中。

相比之下，国民党通过开会制定的《国民党宪法主张全案》，更是进一步削减了总统行使的行政专权。革命或改革本身的目标是要建立对行政专权的约束，但要在剧烈变迁的政治环境中维持秩序，却又需要强大的行政权力。当时袁世凯政府为了外蒙、西藏而与俄、英两国进行着艰苦谈判。[19] 1912年袁世凯和唐绍仪内阁的冲突,以及1916-1917年黎元洪与段祺瑞、冯国璋与段祺瑞之间发生的府院之争,都与《临时约法》在这一问题上的缺陷有关。

议院曰否，则不啻为国民之所否，政府不得而可之也。因此，本文选择将笔触集中到那些引发分歧乃至争议的权力上去，而对具有共识的部分，不作赘述。

[9]如果专权的行使违反了政权的目的，而立法机关无法制约，那么人民没有别的补救办法，只有诉诸上天。如在谈到紧急命令权时，他批评了法国的做法，而强调德国诸邦的先例。

而从宪法本身来看，美国的总统制宪政体制，很大程度上是对洛克式立宪君主制的继承与发展。而由于秩序骤然变更，法网未臻细密，立法机关往往还处于不成熟的状况，无法占据君主退场之后的权力真空。

积以上种种险象，几于不可终日。在要求总统的外交自主权的时候，他像梁启超一样说，外交贵秘密，贵神速（梁启超在其宪草第58条下面的说明是外交恒尊秘密，贵神速）。本文将之翻译成专权是基于如下考虑:第一,是与一般意义上的特权(privilege)相区分;第二,也是为了突出这一权力本身所包含的某种超越常规法律的性质。康梁二人都比较赞赏普鲁士-德国的赶超体制。

三、1913年宪法争论中的行政专权 1913年是中国宪政思想的爆发之年，一场立宪大讨论牵动着各派政治人士的心弦。[42]可见这一咨文有可能参考了梁启超的进步党宪法草案。

1912年，他通过种种手段击垮了具有很大自主性的唐绍仪内阁，从实质上驯服了国务员副署权对他的制约。[17] 孙文的主张表明他是认为中国需要强势行政权的,在这一点上,他与袁世凯、蒋介石、毛泽东没有太大差异。

在第91条关于紧急财政处分权的规定下，他又指出：此条与五十三条同一旨趣，皆所以救宪政之穷，求行政之敏捷也。若必事事经由国会，或迟延先机，或泄漏失事，其患不可胜言……盖缔结条约，最贵灵活，只以国会议决为发生效力之条件，则尽可追逐时机，或求议决于缔约后。